《海南省旅游条例》(以下简称新《条例》)自2014年11月1日实施以来,已经有半年多的时间。这部历时约1年,备受旅游业界关注的新《条例》,有哪些亮点?在起草过程中,为适应国家对旅游业的发展定位和要求,新《条例》创新提出了哪些旅游业的发展理念?带着这些问题,记者采访了海南省旅游委政策法规处副调研员符英,作为新《条例》的执笔者之一,她为网友们做了一番详细解读。
记者:新《条例》颁布施行半年多了,作为《条例》的执笔者之一,您现在的心态是怎样的?
符英:2014年11月1日,我省新修订通过的旅游综合地方性法规《海南省旅游条例》(以下简称《条例》)正式施行,颁布施行至今已有半年的时间。作为《条例》的执笔者之一,我为能有幸参加《条例》此次的修订感到由衷高兴。《条例》的修订历时约1年,其间共经过6次征求意见、7次部门协商讨论、近30次修改、2次省政府专题会议审议和1次省政府常务会议审议,2次省人大常委会会议审议,省人大常委会最终于2014年9月26日审议通过,并于2014年11月1日起施行。《条例》作为我省的一部旅游“基本法”,与旅行社、导游、景区景点、旅游价格、旅游客运、旅馆业、旅游安全等单行旅游法规、规章一起构成了海南旅游法规体系的基本框架,为促进海南旅游业健康可持续发展,全面推进依法兴旅、依法治旅,加快推进海南国际旅游岛建设提供有力的法制保障。
记者:新《条例》内容丰富全面,您能不能抽丝剥茧概括一下要点?
符英:为适应我省旅游业快速发展的新形势,贯彻落实《旅游法》、国务院和省委深化旅游业改革和发展的新要求,《条例》坚持问题导向,聚焦我省旅游业发展中的重点、难点和焦点,对原《条例》进行了全面修订。修订之后的《条例》立法精神更加科学,结构体例更加完善,内容更加全面丰富。下面简单介绍一下要点:
(一)着力完善旅游管理体制机制。旅游管理体制机制的改革完善事关我省旅游业发展前途和大局。《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》(国发〔2009〕44号,以下简称国发44号文)赋予我省旅游业改革创新实验区的战略定位,我们应该积极探索,好好利用起来。为适应我省旅游业改革发展的需要,《条例》首次对完善我省旅游管理体制机制做了规定。
1.确立了旅游综合协调机制。旅游业是综合性产业,涉及面广。随着我省旅游业的快速发展,客观上要求政府建立健全综合协调的旅游管理体制机制,以增强对旅游业资源整合、统筹协调和引领发展的能力。为此《条例》在第一章“总则”中明确要求,县级以上人民政府应当加强对旅游业发展的组织和领导,建立健全旅游业发展综合协调机制,加强对本行政区域的旅游业发展和监督管理的统筹协调。
2.确立了旅游综合执法体制。旅游业关联度高,决定了其监管对象和旅游监管涉及部门多的特点。尤其是随着旅游市场和产业规模不断扩大,跨行业、跨部门、跨区域的旅游综合执法监管成为趋势。因此,政府必须承担起对旅游市场实施综合监管的组织和领导职责。针对我省旅游综合执法中存在的各级政府和各有关部门认识不统一、组织协调难度大、重视和保障不足等问题,《条例》规定,“省级和市县政府应当建立健全统筹协调、部门联动、属地管理、常态监管的旅游综合执法体制,完善旅游执法信息共享机制”,确立了我省旅游综合执法体制的基本模式。
3.明确了导游管理体制改革的目标和任务。导游管理体制改革是我省旅游管理体制机制改革的重中之重,应积极稳妥推进。《条例》在充分借鉴《旅游法》和《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》(国发〔2014〕31号)的基础上,对导游管理体制改革的目标和任务做了规定,要求县级以上人民政府应当建立健全导游管理和评价制度,落实导游薪酬和社会保险制度,逐步建立导游职级、服务质量与报酬相一致的激励机制,为我省下一步导游管理体制改革奠定了法制基础。
4.确立了旅游客运一体化经营管理体制。旅游客运服务不能跨区域、跨市县运营,是长久以来困扰我省旅游业发展的一个难点和重点问题。随着我省旅游业快速发展,我省旅游客运服务运营的现状已经越来越不适应旅游者的需求和我省旅游业转型升级的需要,应该引起各级政府和有关部门的高度重视,并下力气加以解决。针对这个问题,《条例》第一次明确规定,鼓励旅游客运经营者开发跨市县运营线路和产品,逐步实现区域旅游客运一体化经营和管理,并明确了相关主管部门的职责,为推动我省旅游客运经营管理体制改革,破除行政区域壁垒、各自为政的体制机制障碍提供了有力的法律依据。可以说,这是《条例》最具含金量的亮点之一。
(二)着力创新旅游业发展理念。为适应国家对旅游业的发展定位和要求,《条例》及时作出反应和调整,创新提出了一系列旅游业发展理念。
1.突出文明旅游。当前我省旅游市场中不文明旅游、不文明经营的现象时有发生,经常为社会所诟病。为推动形成政府依法监管、企业守法经营、游客文明旅游的发展格局,《条例》把文明旅游作为我省旅游业创新发展的理念之一,在第一章“总则”中予以重点强调,以推动我省旅游市场文明、有序、健康发展。
2.坚持融合发展。融合发展是由旅游业的特点所决定的。旅游业发展也只有紧紧围绕国家战略和市场潮流,与各领域和行业紧密融合发展,才能不断做大做强,并充分发挥其带动和促进作用。融合发展与当前提出的“互联网+”的发展理念是一脉相承的,为旅游业提供了更广阔的发展空间。为此,《条例》明确提出,要促进旅游业与相关产业融合,推动旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合,为我们发展旅游业提供了新思路和新方向。
3.加大对外开放力度。改革开放是我省旅游业发展的灵魂和不竭动力,实行精品战略是我省旅游业发展的一贯追求和必然选择。为此,《条例》一是鼓励发展旅游精品,大力培育旅游品牌。二是要求打破行业和地区垄断,推动区域旅游一体化,建立健全与境外和省外的区域旅游合作机制,鼓励开发跨区域的旅游线路和产品。三是鼓励充分利用我省享有的入境免签证等优惠政策,大力拓展入境旅游市场,这将有利于我省打造更加开放和精品化的旅游产业发展格局。
4.积极培育壮大市场主体。旅游企业不强一直是制约我省旅游业转型升级的突出问题。针对我省旅游企业“散、小、弱、差”的状况,为鼓励和引导旅游企业做大做强,《条例》规定县级以上人民政府应当扶持特色旅游企业,鼓励发展专业旅游经营机构,推动优势旅游企业实施跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组,组建跨界融合的产业集团和产业联盟,支持发展具有自主知识产权、民族品牌旅游企业,为我省旅游企业发展指明了方向。
5.强化保护优先原则。为加快转变旅游业发展方式,推动旅游开发向集约型转变,《条例》强化了旅游资源保护。一是明确旅游资源开发应当坚持保护优先、统一规划、合理利用、可持续发展的原则。二是强化对原生态、历史文化资源和遗产的保护,着力保护好我省热带雨林和海洋生态资源,同时要求提高资源开发利用水平和效益,对市场与产品功能进行合理定位,进行差异化开发,避免盲目开发、低水平和重复建设。三是实行开发强度控制原则。要求县级以上有关主管部门应当对旅游开发强度实施分类指导和严格控制,加强对资源保护和旅游开发利用状况的监督检查。
(三)着力维护旅游者合法权益。《条例》单设“旅游者”一章,并将该章置于“总则”之后的第二章,突出了旅游者的重要地位。《条例》明确规定了旅游者在购买旅游产品和服务时享有的权利,并对残疾人、老年人、未成年人等弱势群体旅游者给予便利和优惠。其次针对一些旅游者不文明旅游的行为,为引导旅游者健康、文明旅游,《条例》对旅游者进行旅游活动时应当履行的义务进行了规定。此外,《条例》在其他各章也以保障旅游者合法权益为主线,从明确政府职责、规范经营行为、旅游安全等方面体现了对旅游者权益的保护。
(四)着力规范旅游市场突出问题。《条例》通过设置“旅游经营”、“旅游服务合同”、“法律责任”三章内容,以及严密的制度设计和安排,对我省旅游市场中存在的“四黑”、零负团费、强迫消费、虚高价格、欺客宰客等突出问题进行了严格规范。
1.禁止“零负团费”。《条例》对《旅游法》第35条进行了衔接和细化,规定只有在“经组团社与旅游者协商一致或者旅游者要求,增加旅游购物和自费项目,且不影响其他旅游者行程安排的,组团社应当与旅游者订立书面补充合同,载明购物场所的名称、自费项目的内容和价格以及购物、自费项目的时长等内容,并对不参加购物、自费项目活动的其他旅游者做出合理安排”的情况下,旅行社和导游人员方可增加旅游购物和自费项目,使《旅游法》第35条真正落地,具有可操作性,并符合旅游市场的发展需要和旅游者的旅游购物和消费需求,是《条例》的一大亮点和制度创新。
2.禁止擅自转团。《条例》结合我省旅游电子行程单管理实际,规定“旅行社将包价旅游合同中的接待业务委托给其他具有相应资质的地接社履行的,必须确保包价旅游合同、委托合同、旅游行程单和实际行程保持一致”,既堵住了各种可能擅自转团和擅自改变行程的漏洞,又具有可操作性,是《条例》的另一大亮点和制度创新。
3.严格禁止擅自拼团。针对我省旅行社擅自进行散客拼团引发旅游投诉较多的情况,《条例》规定“未经旅游者书面同意,旅行社不得将不同游览行程、不同服务标准、不同价格的游客合并同一团队接待”,特别是“不得将不同价格的游客合并同一团队接待”的规定,将改变目前我省旅行社在组织招徕散客拼团上的主要做法,从而遏制我省旅游散客拼团中的乱象,有效净化我省旅游市场环境,是《条例》的又一大亮点和制度创新。
4.禁止擅自改变旅游行程。《条例》规定旅行社和导游人员不得擅自增加或者减少旅游项目,不得擅自变更旅游行程安排或者中止服务活动,做到包价旅游合同、委托合同、旅游行程单和实际行程保持一致,是《条例》的一大亮点和制度创新。
5.加强旅游景区管理。一是建立了旅游景区开放备案制度。规定旅游景区开放前应当将证明景区开放条件的相关材料报市县旅游主管部门备案;重点旅游景区应当同时报省旅游主管部门备案,初步解决了旅游主管部门对景区管理没有工作抓手的难题,也是《条例》的一大亮点和制度创新。二是建立了景区流量控制制度,明确了省级旅游主管部门、市县旅游主管部门和旅游景区各自的职责。三是严格控制景区擅自涨价、变相涨价,要求公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当免费开放。
6.规范旅游价格行为。禁止虚高价格,禁止采用财物或者其他手段进行贿赂等方式实施不正当竞争。规定价格主管部门经省人民政府批准,可以对部分商品和服务价格采取限定差价率或者利润率等临时价格干预措施。
7.规范旅游供应商经营行为。《条例》对社会反映强烈的“黑店”、“黑车”等突出问题进行了全面规范,对涉及“旅游六要素”等主要旅游供应商规定应当符合法律、法规规定的要求,并按照合同约定履行义务。
8.规范网络旅游经营行为。针对近年来出现的“黑网站”无证照经营、发布虚假旅游广告或不实旅游产品信息等问题,《条例》规定“通过网络经营旅行社业务的,应当依法办理工商登记和取得旅行社业务经营许可证”;并规定“通过网络为旅游者提供交通、住宿、游览、餐饮、购物等旅游信息服务和代理服务的,应当保证其信息真实、准确,选择具有相应经营资质的旅游经营者作为服务提供方”。《条例》同时明确了县级以上有关部门对网络旅游经营管理的职责。
9.对旅游违法违规行为重罚。《条例》对旅游违法违规行为均规定了处罚办法,并加大了对旅行社和导游人员的处罚力度,以提高旅游违法成本,强化法律的震慑作用,同时对导游、领队之外的旅游从业人员的违法违规行为也规定了处罚。
(五)着力保障旅游安全。《条例》专设第七章对旅游安全进行了规定。首先,明确了旅游安全监管主体及责任分工原则。规定县级以上政府统一负责旅游安全工作;县级以上旅游主管部门和有关部门按照“谁主管、谁负责”、“谁审批、谁负责”的原则,在各自职责范围内依法履行旅游安全监管职责。这也是《条例》的亮点之一。其次,明确了旅游企业的旅游安全主体责任和措施。再次,加大了对旅游者的安全保护力度。近年来旅游者发生意外事故的事件时有发生,对我省旅游形象造成了不良影响,《条例》为此加大了对旅游者的安全保护力度。其中,针对我省旅游散客拼团较多的情况,为鼓励旅游者投保人身意外伤害保险,《条例》规定“旅行社应当提示旅游者按照国家规定投保人身意外伤害保险”,扩大了《旅游法》中关于旅行社提示旅游者投保人身意外伤害保险的范围,即“参加团队旅游的旅游者”,使不参加团队旅游的散客也能得到提示。此外,《条例》在“旅游经营”一章中还规定,旅游经营者应当对参与潜水、漂流、冲浪、低空飞行等高风险旅游项目的旅游者进行安全培训,这些新举措都加大了旅游者安全的事前保护力度。
(六)着力加强旅游监督管理。一是针对我省旅游执法中存在的多头执法、各自为政的现象,通过列举的方式,进一步明确和重申了相关职能部门依法对旅游市场实施监管,查处各种旅游违法行为的职责,这对统一各级政府及其部门的思想认识、形成旅游市场监管合力具有积极的意义。二是加强旅游质量监管。要求旅游主管部门应当制定旅游质量发展规划,建立以旅游者满意度为核心的旅游质量评价体系,完善旅游质量社会监督机制,并继续保留原《条例》的旅游服务质量监督员制度。三是完善旅游投诉机制。要求县级以上旅游主管部门应当建立旅游投诉网络,并与工商、质监、交通、卫生、食品药品、价格等投诉网络形成联动机制。四是加强行业监管。要求旅游行业协会应当充分发挥行业自律作用,对其会员的经营行为和服务质量进行自律管理,并规定政府及有关部门可以委托行业协会从事部分协调、等级评定、资质认证、监督等方面的具体工作。
记者:您能否介绍一下新《条例》的体系结构?除了总则和附则之外,新《条例》的其他各章为什么要这样设立?
符英:《条例》共设10章78条,分别是第一章总则、第二章旅游者、第三章旅游规划与促进、第四章旅游资源保护与开发、第五章旅游经营、第六章旅游服务合同、第七章旅游安全、第八章旅游监督管理、第九章法律责任、第十章附则。与原《条例》比较,《条例》增加了“旅游服务合同”、“旅游安全”和“旅游监督管理”三章内容,并将“旅游者”一章调整到总则之后作为第二章,以突出其重要性,同时将“旅游资源保护与开发”中的“保护”调整至“开发”之前,以突出保护优先的旅游发展原则。
《条例》突出了保障、规范和促进的立法精神。一是突出保障功能,即维护旅游者和旅游经营者及其从业人员合法权益、保护旅游资源、保障旅游安全;二是强化规范功能,即规范旅游经营、旅游服务合同、旅游监督管理、旅游市场秩序;三是发挥促进功能,即健全旅游管理体制、强化旅游发展规划、完善旅游产业发展机制、发挥政府主导作用、促进旅游业持续健康发展。《条例》围绕突出这三个方面的功能,除了总则和附则,对各章进行了合理安排。首先,让旅游者满意,是旅游业的立业之本。《条例》单设“旅游者”一章,并将该章置于总则之后的第二章,突出了旅游者的重要地位。其次,科学规划是旅游业持续健康发展的前提,完善的旅游扶持政策是旅游业健康快速发展的有力保障。为此,《条例》将“旅游规划与促进”作为第三章,对国务院赋予海南在财税、土地、金融等方面的一系列重大扶持政策通过立法加以固化。再次,优越的生态环境和丰富的旅游资源,是海南旅游发展的最大优势。随着我省旅游业不断深入发展,对生态环境和自然资源的保护显得越来越迫切和重要,必须坚持保护优先的原则。因此,《条例》设置了第四章“旅游资源保护与开发”。第四,建立规范有序的旅游市场秩序,是我省旅游业健康可持续发展的重要保障。旅游涉及吃、住、行、游、购、娱等要素,旅游经营涵盖多重主体,必须全面予以规范。为此,《条例》设置第五章“旅游经营”,对我省旅游市场中存在的突出问题进行了严格规范。第五,运用民事合同规范即市场规则来规范旅游市场秩序是《旅游法》确立的新规则。《条例》在充分借鉴《旅游法》的基础上,结合我省旅游市场以旅游地接为主的特点,设置了“旅游服务合同”作为第六章,对旅游合同进行了细化和完善。第六,旅游安全是旅游业的生命线,是旅游业发展的基础和保障。由于旅游安全保障工作存在涉及面广、环节多、管理头绪多等特点,加之随着旅游业的迅猛发展,影响旅游安全的各种不确定因素增加,旅游安全保障工作难度越来越大。为此,《条例》专门设立了“旅游安全”作为第七章。第七,加强旅游市场监管是营造良好旅游市场环境的重要手段,也是各级政府及其部门和旅游行业协会的职责所在。因此,《条例》设立了“旅游监督管理”作为第八章。第八,设定罚则是确保《条例》落到实处的有力保障。为此,《条例》设置了“法律责任”作为第九章。
记者:可不可以这样说,新《条例》里已经规定了旅游业的所有方面和所有重要问题?
符英:不能这么说。一部再完美的法律也不可能解决所有的问题,因为法律总是相对滞后于社会的发展的,《条例》也不例外。尽管《条例》相对立法精神科学、体例完备、内容丰富、亮点突出,但也存在一些不尽如人意的地方。比如,关于明确具体的旅游综合协调机构问题,关于明确具体的旅游综合执法机构问题,以及关于导游管理体制改革的具体路径等。这些问题涉及到行政机构设置、行政职能调整、人员编制配备等,事关行政管理体制的重大改革,需要经过法定的程序、由专门的机关论证通过,不是通过修订一部法规、短时间内能够确定和解决的。对于这些问题,今后我们将加大工作力度,积极改革探索,不断总结工作经验,为加快推进旅游各方面改革提供更多、有益的实践和理论准备。 此外,对于《条例》其它的一些内容,有些人理解得还不太到位。例如,有的人说,《条例》为什么不规定在旅游行业实行标准化管理?这主要是考虑到旅游标准不具有法律强制性,不能强制对旅游经营者及旅游从业人员实行旅游服务标准化管理,否则将构成行政违法,因此《条例》规定以鼓励的方式引导旅游经营者及旅游从业人员参加旅游服务标准化管理。又例如,有的人说《条例》的罚则太少,不具有可操作性。关于这个问题,主要与我省的旅游法规体系安排有关。目前,我省的旅游地方性法规除了《条例》这个“基本法”以外,还有几部旅游单行法规,内容涵盖旅行社、导游、旅游景区、旅游价格等。这些单行法规对旅行社、导游、景区等旅游经营者及旅游从业人员的一些具体违法违规行为均作了相应的处罚。同时,国家层面的旅游法律、法规、部门规章对此也规定了处罚。比如,全国人大常委会制定颁布的《旅游法》,国务院制定颁布的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》,国家旅游局制定颁布的《旅行社条例实施细则》等。因此,在修订《条例》时,我们既要与国家层面的法律、法规、部门规章相衔接,同时也要与省内的旅游单行法规相协调,做到上下、左右相衔接、相协调,又不重复上位法和省内单行法规的内容。此外,《条例》还规定,“旅游经营者或者导游、领队之外的旅游从业人员违反本条例有关规定的,依照《中华人民共和国旅游法》、《中华人民共和国消费者权益保障法》和相关法律、法规处罚”;“对未设定处罚的,但有关法律、法规已有处罚规定的,依照有关法律、法规处罚”,这些规定为对旅游违法违规行为实施处罚提供了丰富的法律依据,因此《条例》不存在无法可依或罚则太少的问题。有的人还反映《条例》规定有些旅游违法违规行为由其他有关部门处罚,但实践中有关部门实施处罚的案例很少,因此《条例》的规定没有用。这其实属于执法层面的问题。因为由于行政管理体制的原因,我国法律还存在“九龙治水”、都头执法、职责交叉、各自为政的问题,因此有时会出现执法不到位或不作为的现象,并非是立法方面的问题。此外,有的人还问到,在与遇到旅游法律法规与其他部门法律法规对有关旅游违法违规行为都规定了处罚时,如何确定执法主体和法律适用条款?这涉及到法律适用原则的问题。此时应当根据上位法优于下位法、特别法优于一般法、新法优于旧法的法律适用原则,来确定适用的法律法规和行政执法主体,因此这也不属于立法方面的问题。
